市场体系建设司

2019 年,为深入推进商务综合行政执法体制改革,优化营商环境和消费环境,促进消费升级,充分反映全国商务综合行政执法工作基本情况,我们以 2018 年度商务执法工作统计报表体例为基础,进一步优化设计了 2019 年商务执法统计指标体系,并提出了相关工作要求。根据各地商务综合行政执法工作统计情况,编制了《2019 年商务综合行政执法工作报告》,对 2019 年度全国商务综合行政执法工作进行了较为系统的总结分析,旨在为各地商务主管部门履行行业监管职责,开展商务执法工作提供参考。文中相关数据来源于全国商务综合行政执法业务管理系统,由各地商务主管部门根据实际情况填报后汇总(由于地方执法机构改革调整,部分地区没有按时报送相关数据)。
2019 年,各地商务主管部门以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导,全面贯彻党的十九大和十九届二中、三中、四中全会精神,坚持以人民为中心的发展思想,按照全国商务工作会议的决策部署,以“促消费、稳外资、稳外贸”为工作目标,围绕“一个奋斗目标、六项主要任务、八大行动计划”,整合综合执法职能,优化综合执法力量配置,严格规范执法行为,创新执法方式,强化执法协同配合,发挥社会行业监督,切实履行行业监管职责,为营造良好消费环境和促进消费升级发挥了积极作用。
一、全面深化商务综合行政执法体制改革
党的十九届三中全会通过的《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》《深化党和国家机构改革方案》,以及2018 年中央全面深化改革委员会第二次会议审议通过的《关于地方机构改革有关问题的指导意见》,对深化综合行政执法改革提出明确要求,为推进改革提供了遵循。各地将深化综合行政执法改革作为一项重大改革任务,纳入地方党政机构改革中统筹推进,商务综合行政执法体制改革不断深入。2019 年 4 月,商务部办公厅印发《2019 年商务综合行政执法工作要点》(商办秩函〔2019〕126 号),结合工作实际,就深入推进商务行政执法体制改革,加强事中事后监管,切实履行行业监管职责等方面进行了分类指导。各地在深入推进机构改革的同时,依据《商务部关于进一步深化商务综合行政执法体制改革的指导意见》(商秩函〔2017〕885 号),积极探索构建新形势下商务监管体制新格局,努力开创商务综合行政执法新局面。
(一)商务执法队伍和执法人员现状。
商务执法队伍现状。截至 2019 年底,设区市设立商务综合执法队伍 24 支,市辖区设立商务综合执法队伍 30 支,县级(不含市辖区)执法队伍 80 支。此外,25 个市、区和31 个县(不含市辖区)采用委托执法形式开展综合执法。截至 2019 年底,全国共有商务执法人员 5871 人,其中全职执法人员 1400 人,占总人数的 23.8%。从执法人员结构看,公务员编制 3767 人,占比 64.2%;事业编制人员 1892 人,占比 32.2%;合同聘用制人员 92 人,占比 1.6%;其他类型人员 120 人,占比 2%。其中,具有执法2证的工作人员 4336 人。
(二)执法队伍和执法职能改革情况。目前,各地商务执法队伍和执法职能主要分为以下三类:商务执法队伍和执法职责仍然保留在商务主管部门。主要包括河北省等 13 个地区。这些地区积极按照《商务部办公厅关于复制推广商务综合行政执法体制改革试点典型模式和经验的通知》(商办秩函〔2017〕467 号),结合《2019年商务综合行政执法工作要点》要求,继续深化行政执法体制改革,结合本地工作实际,认真学习试点经验,着力提高执法职能,严格文明执法,取得积极成效。河南省商务厅重新对省商务厅市场秩序处进行整合,每月编写全省商务综合监管执法工作情况通报,对省级受理案件进行分析,要求各3地商务部门在全省机构改革、职能调整的关键时期,严格落实执法职责,防止出现执法“空档期”。福建省福州市进一步整合执法职能,将过去分散在市金融工作办公室承担的典当行业商务行政执法职能进行集中整合,由市商务综合行政执法支队依据市金融办的授权,履行典当行业行政执法职能。商务执法队伍划入市场监管综合执法队伍,执法职责未划转或部分划转市场监管部门。包括吉林省等 9 个地区,这些地区着力厘清执法职能,推进体制机制改革,优化执法结构,合理推进执法工作展开。吉林省商务厅依照编制调整改革的总规划,将部分市州的综合执法职能划归到市场监督管理局,由市场监督管理局进行执法检查,商务执法部门进行相关政策解释,省商务厅执法工作由主要业务处室负责;综合执法职能没有划转的地市通过内部整合、优化结构、盘活存量、挖掘潜能等方式,加强商务执法力量,保证执法机构专业化与执法人员专职化。商务执法队伍和执法职责一并划入市场监管部门。主要包括北京市等 15 个地区。目前正在按照地方政府“三定方案”中的总体规划,厘清与市场监管部门的职责边界,着眼于商务主管部门职责,合理承担行业监管职能。在此期间,着重加强与相关部门的沟通协调,建立良好的协调机制,保障商务领域的市场监管职能落实到位。江苏省按照国家批准的机构改革方案,“将商务执法、盐业执法等整合划入市场监管综合执法队伍”,认真做好执法队伍和执法职责移交工作,依法依规承担行业监管职责,建立健全工作协调机制,强化部门沟通,确保商务领域市场监管职责依法履行。江苏省徐州市商务局与市场监管局签订了机构改革职责划转移交单,完成了商务领域行政执法、查处商务领域违法行为、12312 商务举报投诉以及市场联合执法检查等商务综合执法职责的有序划转。
商务执法机构改革进展情况
未划转或处于停滞状态(13 个地区)河北、山西、内蒙古、黑龙江、河南、重庆、四川、云南、西藏、宁夏、青海、新疆兵团、厦门
部分划转(9 个地区)吉林、福建、安徽、山东、贵州、陕西、甘肃、新疆、青岛
已确定划转(15 个地区)北京、天津、辽宁、上海、江苏、浙江、江西、湖北、湖南、广东、广西、海南、大连、宁波、深圳
各地商务主管部门按照《关于进一步深化商务综合行政执法体制改革的指导意见》(商秩函〔2017〕885 号)有关要求,不断完善各项制度,着力建立职责明确、边界清晰、行为规范、保障有力、运转高效的商务综合行政执法体制,规范执法行为,努力打造与商务改革发展相适应的执法监管体系。
(一)开展“双随机、一公开”检查。
各地商务主管部门依照相关法律法规的规定,强化“双随机、一公开”抽查机制,加强商务领域事中事后监管,全面推进简政放权、放管结合、优化服务目标的落实。2019 年,各地商务执法部门共抽查企业 7764 家,占抽查对象名录库总数的 11.54%;开展抽查 2475 次,抽查事项 2195 项,抽取执法检查人员 10362 人次;查处违规企业 343 家,占抽查企业总数的 4.42%,其中立案数量达 134 件,处罚金额 109.34万元。其中,山东省开展抽查 488 次,四川省 365 次,居前两位。2019 年,商务部部本级双随机抽查对外劳务合作企业40 家,对外承包工程项目 50 个,境外投资项目 36 个,全国机电产品国际招标代表机构 158 家,机电产品国际招标投标项目 853 个,检查结果在商务部“双随机、一公开”专栏进6行了公示。
(二)理清职责规范执法行为。
各地商务主管部门按照法定职责必须为、法无授权不可为的原则,坚持权责统一,制定执法权责清单,理清执法边界,落实执法责任。2019 年,全国共有 125 个市、县完成商务执法权责清单制定,79 个市、县在本省(区、市)相关制度基础上,进一步细化职责,制定了符合本地工作实际的自由裁量基准实施细则。安徽省结合“互联网+监管”系统建设实施方案的要求,明确抽查依据、主体层级、内容方式等有关事项,修订完善了随机抽查事项清单(2019 年版),并要求各市商务局根据工作职能和工作实际,印发本地抽查事项清单。天津市认真梳理列入商务主管部门权责清单的执法监管事项及随机抽查事项清单,形成 25 个领域、71 项行政处罚和行政检查监管事项,全部明确责任到处室及负责人,为每一个监管事项制定了事中事后监管实施细则。
(三)严格执行“三项制度”。
各地商务主管部门严格按照相关制度准则、工作规则和流程标准,施行行政执法公示制度、执法全过程记录制度、重大执法决定法制审核制度,不断强化执法立案、审批、执法等层级监督,健全行政执法内部监督机制。2019 年,129个市、县建立了行政执法公示制度;125 个市、县建立了执法全过程记录制度;113 个市、县建立了重大执法决定法制8审核制度。山西省高度重视“三项制度”建设,建立了“主要领导亲自抓、分管领导具体抓,审批处、条法处、执法处共同牵头,多个业务处室配合推进”的工作机制,及时协调解决问题,制定印发“三项制度”实施方案,明确时间表、路线图和任务书,实现职责到处、任务到人,保证工作有序推进。
(四)加强执法能力建设。
商务综合行政执法能力建设是执法工作推进的重点。各地商务主管部门结合本地区机构改革实际,按照内部整合要求,优化执法条线和执法层级,保证执法重心下移,推进执法队伍建设,加强执法人员管理。各地坚持开展执法教育培训,以提升执法专业水平,提高执法队伍业务素质。2019 年,各级商务主管部门共举办执法人员培训 490 次,累计培训8622 人次。云南省组织各级执法人员学习《宪法》《成品油市场管理办法》等法律法规,提升行政执法人员的法制意识和执法水平;组织本地区企业负责人、管理人员学习《安全生产法》《零售商促销管理办法》《成品油市场管理办法》《二手车流通管理办法》等法律法规及扫黑除恶专项斗争宣传材料,增强商务领域企业干部职工依法依规经营意识。四川省坚持季度执法统计和分析制度,及时收集各地行政执法工作推进情况、法规政策动态、经验做法和典型案例,按季9编发《商务行政执法简讯》,为基层商务执法工作提供参考。
(五)创新监管执法方式。
为贯彻落实《国务院关于在市场监管领域全面推行部门联合“双随机、一公开”监管的意见》(国发〔2019〕5 号)以及加强“互联网+监管”的工作要求,各地商务主管部门积极运用大数据、云计算等智慧监管的方式,实施科技监管、精准监管。浙江省系统梳理了检查事项实施清单,按照“颗粒化”要求,细化梳理国家执法监管平台和省行政执法监管系统共 101 项监管事项,梳理表格 150 余张,实现实施清单编制率 100%,全省商务系统开通省行政执法监管平台执法人员及协助人员账号 893 个,掌上执法 APP 使用两次以上的人数占比 98.5%。厦门市运用互联网检索、大数据爬取等技术,加强对商务领域风险的跟踪预警,从线下监管模式走向线上
大数据监测,实现对单用途商业预付卡、商业特许经营等领域备案的重点监管,监测覆盖全市经营主体超过 4000 家。
山西省晋中市商务局开展“创新型执法”“服务型执法”创建活动,改变过去“以罚款为目的”的执法模式,组织业务骨干深入企业,针对共性与个性问题涉及到的法律法规进行讲解,培训指导企业管理人员、服务人员 2200 余人次,其经验做法被推选为“全国普法依法治理创新案例”。
(六)发挥社会监督作用。
为实现社会共治,各地商务主管部门充分发挥 12312 商务举报投诉平台作用,不断强化企业主体责任,建立社会共治新局面。截至 2019 年底,全国有 84 个市、县建立举报投诉系统。71 个市、县以 12345 热线承担 12312 热线的功能。2019 年度,各级商务主管部门受理消费者举报投诉 34023 件,占比 29%,咨询 13796 件,占比 71%。其中,单用途商业预付卡是社会热点,咨询量为 2641 件,居消费者咨询领域之首。西藏自治区通过媒体、手机短信等方式大力宣传商务执法的职责范围及“12312”商务举报投诉工作平台,在农贸市场、加油站等地方设立“12312”举报投诉服务宣传牌,发放各种宣传册,有效提高了商务执法和 12312 的社会知晓度和群众认识度。湖北省对以单用途预付卡名义进行的诈骗和非法融资进行排查和梳理,对已经涉及触犯法律法规的企业,协助举报人到公安部门进行立案,对涉及金额不大的经济纠纷进行协商调解,做到立即受理、立即转办、处理结果及时反馈,确保件件有落实、事事有回音,举报投诉案件办结率 100%,有效维护了市场流通秩序,调动了社会力量参与市场监管的积极性。
三、扎实有序开展商务综合行政执法工作
(一)继续加大执法力度。
商务综合行政执法领域宽、范围广、链条长,事关国民经济发展和民生改善。各地积极做好商务领域执法工作,2019 年,全国平均在 25 个领域开展商务执法,各级商务部门共出动执法人员 88763 人次,开展执法检查 57438 家次,其中开展专项检查 13489 家次,日常检查 43949 家次。开展执法检查超过 2000 次的有四川省、河北省、北京市、甘肃省、山东省、浙江省、新疆维吾尔自治区、湖北省、云南省、天津市。
(二)不断提升执法效能。
从案件处理情况看,各地加大案件办结力度,不断提高执法效率。2019 年,共办理行政处罚案件 701 件,其中,通过简易程序处理的案件 151 件,通过一般程序处理案件 550件,一般程序案件办结 537 件,未办结13 件,全年罚没金13额共 10508 万元。山东省创新执法手段提高效率,部署联合整治预付卡违规经营专项行动,强化事中事后监管。在工作中落实“五个三”机制推进预付卡行业管理:即现场执法“三检查”,检查“三项制度”落实情况,检查发行服务情况,检查资金管理情况;风险防范“三到位”,单用途商业预付卡业务信息系统填报到位,各项资金保障措施到位,银行预收管理资金到位;业务数据“三确保”,确保系统填报的及时性,确保数据填报的准确性,确保各类报表的完整性;资金管理“三符合”,实发预收资金余额与上年度主营业务收入比例符合规定,实存的存管资金与上一年度预收资金余额比例符合规定,预收资金用途符合规定;日常监管“三落实”,落实企业对查出的问题进行整改,落实各项制度执行,落实执法检查。
(三)注重执法协同配合。
各地商务主管部门与相关部门加强沟通协作,形成监管合力监管,不断完善执法工作机制。2019 年,商务执法横向协作、纵向联动进一步加强,跨部门、跨区域的协作机制得以完善健全,全年共开展部门联合执法检查 6205 家次,开展跨区域联合执法检查 299 家次。进一步加强行政执法与刑事司法衔接,加大对商务领域涉嫌违法行为的惩处力度。2019 年,各级商务主管部门通过“两法衔接”平台备案案件1434 件。厦门市推动跨部门联合执法,会同市场监督、烟草专卖、海事等部门在重要时间节点、重点行业领域开展跨部门联合执法,聚力形成监管合力,其“跨部门综合执法模式”已列入国务院批复的国内贸易流通体制改革发展综合试点可复制推广经验。宁夏商务厅与市场监管厅、高级人民法院、人民银行银川中心支行加强合作,在单用途商业预付卡领域开展联合惩戒活动,督促商贸流通企业履行主体责任,打击非法集资行为。
(四)重点做好专项整治。
2019 年,各地商务主管部门在单用途预付卡、汽车销售、家庭服务、成品油流通、商业特许经营和外商投资等关系人民群众消费安全和违法违规问题易发多发的领域开展执法工作,并结合当地实际,围绕消费领域的热点问题,在重点领域开展专项整治行动。
1.成品油市场
在成品油市场管理方面,各地商务主管部门依据《成品油市场管理办法》等规定,重点对取得成品油经营资格企业的油品进销存管理台账建设情况、落实相关部门安全生产要求情况以及年度定期检查存在问题整改情况开展执法检查。16甘肃省商务厅联合省发改、生态环境、交通、市场监管及公安等部门,在全省范围内开展了为期半年的 2019 年“商务-石油石化联手行”消费促进活动暨成品油市场清理整顿专项行动,各级执法部门共出动执法人员 7768 人(次),检查油罐车 5618 辆车次,查处各类违规油品、劣质油品 1462 吨,关闭违规经营站(点)29 个,拆除油罐 55 个,行政处罚 49.52万元,有效打击了成品油市场违法违规行为。
2.农村假冒伪劣食品
各地商务主管部门依据《关于加强农村假冒伪劣食品治理的指导意见》和《关于印发农村假冒伪劣食品专项整治行动方案的通知》要求,配合农业农村、公安、市场监督管理、知识产权等相关部门及供销合作社,按照职责分工,开展农村假冒伪劣食品专项整治行动,遏制农村市场假冒伪劣问题多发势头。山东省商务厅与农业农村部门加强沟通联系,结合部门职责,联合制定了专项整治行动方案,配合相关执法部门依法查处违法案件,净化农村市场环境。新疆商务厅会同自治区农业农村厅、市场监督管理局等部门,联合出动执法人员 258 人次,联合检查食品生产、经营主体 1077 户次,取缔无证生产主体 2 个、无照经营主体 3 个,查处假冒伪劣食品货值 4 万元,假冒伪劣食品案件罚没金额 16 万元,有效加强了对农村假冒伪劣食品问题的治理。
3.单用途商业预付卡
17各地商务主管部门依据《单用途商业预付卡管理办法(试行)》,会同相关部门持续开展商业预付卡专项整治,重点查处企业备案不规范、未与消费者订立合同或提供章程、资金管理不规范等行为,及时向有关部门移交涉嫌利用预付卡进行违法犯罪线索。河南省坚持问题导向,积极组织开展单用途商业预付卡专项整治工作,并将该项工作分为宣传培训、排查建档、自查自纠、验收抽查、总结提升等 5 个阶段进行;分五个调研督导组以听取汇报、交流座谈、查阅资料、现场检查、抽查暗访等形式,对 17 个省辖市、10 个直管县(市)和济源示范区、郑州航空港区单用途商业预付卡专项整治行动进行了督导。专项行动共出动商务执法人员 6667人次,检查企业经营主体 2651 家次,受理群众举报投诉 200多起,下达限期整改通知书 130 份,其中纠纷调解类 43 起,涉嫌违反《单用途商业预付卡管理办法(试行)》2 起,立案查处 1 起,帮助群众挽回经济损失约3 万余元。
4.汽车销售
各地商务主管部门依据《汽车销售管理办法》等规定,重点对未按要求备案和报送信息、未按要求明示价格、加价销售、强制搭售、违规限制经销商经营等行为予以查处。江西省成立专项检查组,对汽车经销商销售行为规范、销售市场秩序等方面进行检查,宣传汽车销售方面的法律法规规章。同时支持各地开展汽车展示展销活动,进一步激发城乡汽车18消费潜力,促进汽车消费升级,营造良好消费环境。甘肃省商务厅联合省市场监督管理局对汽车经销商进行现场检查,联合甘肃省汽车行业协会,对重点市州的汽车经销商、销售主管和维修人员进行了业务培训。通过检查和培训,企业规范经营意识进一步加强,受理客户投诉的主动性明显提升,汽车类投诉案件得到了控制,由原来的每月 10 多起下降到每月 2-3 起。
5.家庭服务
各地商务主管部门依据《家庭服务业管理暂行办法》等规定,重点对家庭服务机构是否按要求建立家政服务员信用档案、跟踪管理制度,是否按要求签订服务合同等行为予以查处。湖北省商务执法队伍在市县城区开展了家庭服务业专项执法检查,共出动执法人员 900 人次,走访了 460 家家庭服务业经营机构,以调查摸底及现场执法检查的方式,对家庭服务企业名录库进行逐街逐户核实,剔除停业歇业的企业(门店)、增补新的企业(门店)。同时,上门对家庭服务机构经营者进行了法规政策的宣传与登(统)计,对发现违规行为的经营者指出存在问题并指导整改,有效整顿规范了家政行业市场秩序。
6.直销行业
各地商务主管部门依据《直销管理条例》和 13 部门《联合整治“保健”市场乱象百日行动方案》,配合市场监督管19理、公安等部门,按照职责分工,开展“保健”市场乱象整治,依法查处违规经营行为。广西商务主管部门全面排查直销企业经营情况,会同市场监管部门开展直销企业大检查工作,全面排查直销企业分支机构和服务网点经营情况,对照《直销管理条例》及其配套制度督促直销企业制定规范经营自查自纠工作方案。整治行动期间,全区商务主管部门共检查直销企业分支机构 12 家,检查直销服务网点 269 个,开展行政指导、约谈 39 次,责令整改违规从事直销行为 3 起;探索开展直销企业信用监管,按照商务部要求,积极开展直销企业分支机构及服务网点信息复核和信用建档工作,对直销企业分支机构信息进行更新完善,建立分支机构基本信用信息档案,对服务网点信息进行全面复核,撤销网点 8 个,变更网点地址 166 个,保留 263 个。
7.其他领域
2019 年,部分地方商务主管部门根据当地实际和自身职责,在商业特许经营、外商投资、再生资源、拍卖等领域开展专项整治活动。湖北省开展再生资源行业联合执法整治行动,按照“取缔一批、规范一批、建设一批”的工作思路,分片区不漏一家地开展摸排整治。全省集中检查共出动执法人员 3200 人次,发放通知书 56 份,下达整改通知文书 46份,关停 5 家,立案 8 家,处罚 6 家,共处罚金额 35 万元,联合执法行动工作成效明显。安徽省对 8 家境外投资企业、204 个对外承包工程项目、4 家对外劳务合作企业、1 家再生资源企业、2 家拍卖企业开展现场检查,并将检查结果第一时间通过事中事后监管平台对社会进行公示。贵州省对大型零售企业促销行为进行了专项检查,对发现的问题及时进行查处。海南省商务厅配合省扫黑办开展扫黑除恶专项行动,重点清理打击“菜霸”、垄断市场等商务领域黑恶现象。2019 年,商务执法工作取得积极成效的同时,也存在一些亟需重视的问题。一是在深化机构改革全面推进过程中,不少地方商务执法队伍并入市场管理等部门,实际从事专业商务执法的人员明显减少,一些地方有等待观望的思想情绪,行业监管工作受到影响。二是随着商务执法机构改革的进行和商务执法职能的转变,存在改革不到位,执法队伍和执法职责分离,工作衔接机制不健全,导致职责边界不清,监管出现“真空地带”等问题,如何建立新形势下商务执法监管体制有待进一步探索。三是商务工作点多面广、专业性强、工作量大,许多地方缺乏商务执法专项经费,装备保障不足,执法能力与事权、事责不匹配矛盾突出。